我国未来十五年生态系统保护和修复重大工程“1+N”规划近日陆续出炉，涉及总体规划及青藏高原生态屏障区、东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带等专项规划。

按照已经公布的重大工程专项建设规划编制清单，“1+N”规划体系还包括黄河重点生态区、长江重点生态区、海岸带、自然保护地建设及野生动植物保护等生态系统保护和修复重大工程建设规划等。

参与相关规划编制的专家表示，随着重大工程建设项目的实施，生态效益、经济效益和社会效益都将十分巨大。

此外，《重点区域生态保护和修复中央预算内投资专项管理办法》《生态保护和修复支撑体系中央预算内投资专项管理办法》（下称“两个《专项管理办法》”）也已印发，以加强生态保护和修复支撑体系中央预算内投资专项管理，规范项目建设程序和行为，确保建设质量，充分发挥投资效益。

生态系统质量功能问题突出

未来十五年生态系统保护和修复重大工程“1+N”规划，主要由国家发展改革委、自然资源部会同科技部、财政部、生态环境部、中国气象局、国家林草局等有关部门共同编制。

在此之前，上述部门已经编制了《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》（下称《总体规划》），作为当前和今后一段时期推进全国重要生态系统保护和修复重大工程的指导性规划，以及编制和实施“1+N”规划的主要依据。

“十八大以来，我国生态恶化趋势基本得到遏制，自然生态系统总体稳定向好，服务功能逐步增强，国家生态安全屏障骨架基本构筑。”1月18日，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文对第一财经记者表示，但目前，我国自然生态系统总体仍较为脆弱，生态承载力和环境容量不足，有必要以统筹山水林田湖草一体化保护和修复为主线，科学布局和组织实施重要生态系统保护和修复重大工程，提高生态系统自我修复能力，增强生态系统稳定性，提升生态系统功能，全面扩大优质生态产品供给。

据《总体规划》编制组介绍，目前，我国生态系统质量功能问题突出。部分河道、湿地、湖泊生态功能降低或丧失。全国沙化土地面积1.72亿公顷，水土流失面积2.74亿公顷，问题依然严峻。红树林面积与上世纪五十年代相比减少了40%，珊瑚礁覆盖率下降、海草床盖度降低等问题较为突出，自然岸线缩减的现象依然普遍，防灾减灾功能退化。

编制组介绍，我国在生态方面历史欠账多、问题积累多、现实矛盾多，一些地区生态环境承载力已经达到或接近上限，“旧账”未还，又欠“新账”。

“对生态保护和修复系统性不足。”常纪文举例说，一些地方部分生态工程建设目标、建设内容和治理措施相对单一，一些建设项目还存在拼盘、拼凑问题。

此外，编制组称，一些地方生态保护和修复滞后，也有科技支撑能力不强，特别是财力不足、投资渠道单一等问题。

重大工程建设具体内容已明确

第一财经记者注意到，根据已经公布的《全国重要生态系统保护和修复重大工程专项建设规划编制清单》，青藏高原生态屏障区、东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带的生态保护和修复重大工程建设具体内容已经明确。

青藏高原被誉为世界屋脊，是我国重要的生态安全屏障、战略资源储备基地和高寒生物种质资源宝库，也是亚洲乃至北半球气候变化的“调节器”，在我国生态保护和修复工作中居于特殊重要地位。

《青藏高原生态屏障区生态保护和修复重大工程建设规划（2021-2035年）》（下称《青藏高原生态屏障区建设规划》）介绍，青藏高原自然生态系统敏感脆弱，加之由于历史原因，大量受损自然生态系统亟待恢复。随着全球气候变化日益加剧，对草原、森林、湿地等生态系统的稳定性也构成了重大挑战。

第一财经记者日前在西藏自治区采访时，西藏林业厅有关专家介绍，青藏高原近50%的草原面临不同程度的退化威胁，且高寒草甸、高寒草原生态系统的自我修复能力差，存在边治理边退化、二次退化、鼠虫害反弹等现象。尤其是黑土滩和黑土坡仍广泛分布，仅西藏和青海的“黑土滩”型极重度退化草原面积就达1100万公顷，严重威胁草原生态的整体安全。

在青海省东北部的祁连县，当地林业部门有关官员对第一财经记者说，该县沙龙滩地区有110多万亩草场，由于海拔高、生态脆弱，加之过度放牧、气候变暖等因素，有90万亩草场出现不同程度退化，其中35万亩草场退化为黑土滩、55万亩草场呈现中度退化。

《青藏高原生态屏障区建设规划》明确，实施祁连山生态保护和修复、若尔盖草原湿地-甘南黄河重要水源补给生态保护和修复、阿尔金草原荒漠生态保护和修复、藏西北羌塘高原生态保护和修复、藏东南高原生态保护和修复、西藏“两江四河”造林绿化与综合整治、青藏高原矿山生态修复等8项重点工程，共29个重点项目。

参加上述规划编制的专家介绍，重大工程建设项目的实施，生态效益、经济效益和社会效益都十分巨大。以青藏高原生态屏障区重大工程为例，通过强化天然草原保护，科学落实草原生态保护补助奖励政策等措施，预计草原综合植被盖度可平均提高5%~10%，将大幅增加牧草产量和草原载畜能力，改善当地水土资源条件，有效促进畜牧业、特色农业等传统产业的可持续发展。

《东北森林带生态保护和修复重大工程建设规划（2021—2035年）》也预测，根据现行森林生态服务核算方法测算，到2035年，工程区森林每年提供的主要生态服务价值达到2.7万亿元以上，年蓄水量增加277.6亿立方米，占年水资源总量的27%；年保土量增加4500万吨；年均增加森林碳汇0.9亿吨二氧化碳当量。根据我国国际重要湿地生态价值相关估算成果，因湿地面积恢复和扩大，工程区湿地年生态服务价值增加119.9亿元。

各级财政的重点支持领域

上述重要生态系统保护和修复重大工程中，一些项目前期已经动工。

《青藏高原生态屏障区建设规划》涉及青海湖流域水源涵养及水生态综合治理项目。据第一财经记者了解，“十三五”以来，青海省林业和草原局持续加大沙漠化土地治理力度，青海湖周边地区累计完成沙化土地治理任务50余万亩。

监测数据显示，五年来，青海湖湿地面积增加1.35万公顷，沙地、裸地、盐碱化土地面积减少3960公顷。青海湖水位连续15年上涨达到3196.62米，较五年前增长1.8米；青海湖水域面积达到4588.81平方公里，恢复至20世纪60年代的水平，水环境重要指标多年来保持稳定。湿地指示性物种(水鸟)多样性实现增量，五年增加4种，整体种群数量多年保持稳定，总体资源量达到40万余只，青海湖裸鲤蕴藏量较保护初期增长了38倍。

推进实施这些重要生态系统保护和修复重大工程，资金问题最为关键。

《总体规划》明确，将全国重要生态系统保护和修复重大工程作为各级财政的重点支持领域；鼓励各地统筹多层级、多领域资金，形成资金投入合力。持续加大重点生态功能区转移支付力度，建立完善市场化、多元化生态保护补偿机制。将生态保护和修复领域作为金融支持的重点，建立健全生态资源融资担保体系，鼓励金融机构创新绿色金融产品。

上述两个《专项管理办法》也已明确，专项安排的中央预算内投资资金，可以采取直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息方式安排项目。根据不同气候区项目性质和特点、中央和地方事权划分原则、所在区域经济社会发展水平等情况，实施差别化的中央预算内投资政策，统筹加大对中西部等欠发达地区的扶持力度。

第一财经记者从国家林草局了解到，在完善林业生态继序调建设投资政策方面已经推出了多种办法线净爬。国家林草局有关负责人介绍，2021年已将人工造星呕乔木林、灌木林、退化乔木林修复、人工种草补助标准分别提高至800元/亩、350元/亩、600元/亩、300元/亩，一定程度缓解了林业生态建设成本压力。

在拓展多元化投资渠道方面，目前国家实行先造后补、以奖代补、竞争性立项等方式，支持鼓励社会资本参与生态保护修复。对于符合条件的林业建设项目，可按程序向省级政府申请发行地方政府专项债券。林草部门还利用世界银行、亚洲开发银行等国外金融机构提供对林业的扶持性贷款等方式筹集资金。

除此之外，国家还建立了多层次的生态保护补偿机制。2020年安排重庆市、四川省、贵州省、云南省等重点生态功能区转移支付。地方政府由于生态环境治理、减少污染、控制排放等削减工业项目和限制开发形成的财政减收增支，标准收支缺口自动放大，享受的转移支付规模也将相应增加，从而形成对这些地区发展成本的自动补偿。

国务院发展研究中心研究员周宏春对第一财经记者表示，国家支持鼓励社会资本参与生态保护修复主要有三个方面的原因：一是社会资本相对充裕；二是社会资本的行为主体直接参与保护和修复是国际经验，资金的利用效率高；三是可以发挥社会行为主体的保护和修改技术。

周宏春说，从以往成功的经验来看，社会资本在生态保护修复中可通过“生态保护修复+产业导入”，经政府批准的资源综合利用，开展产品认证、生态标识、品牌建设，以及相关的税收减免政策优惠和金融扶持等方式获得收益。

他同时表示，保障社会资本的收益和权益，关键在于生态环境保护修复方案是否能得到执行，相关权益、责任、罚则等是否明确，以及地方政府以往项目的执行情况等。

来源：第一财经

2022-01-18