中国特色的生态保护红线制度引起国际的广泛关注。中国正通过生态保护红线制度寻求生态保护和建设发展之间的良性平衡，该项机制的不断发展，也对制度体系建设提出了更高要求。

21世纪经济报道记者王晨 北京报道“说走就走”的14头云南北迁亚洲象，在9月10日安全顺利通过把边江大桥，从普洱市墨江哈尼族自治县进入宁洱哈尼族彝族自治县磨黑镇。至此，“断鼻家族”象群正式结束了他们长达17个月的北上旅程。

北上的亚洲象群“旅行团”，在一年多的时间里引发了全球范围内的关注。象群的家乡云南，不仅是中国生物多样性最丰富的地方，还将于10月举办《生物多样性公约》缔约方大会第十五次会议（COP15）。人们除了感叹象群的可爱调皮外，也开始对云南的生物多样性保护工作产生好奇。

在COP15即将开幕前的一个月，9月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，在涉及生态保护补偿的监测、财政资金分配、央地权责、综合统筹等多方面多维度，进行具有制度创新性的细化规定与调整。

其中提到要作为生态保护补偿转移支付重要考量因素的生态保护红线制度，正是我国在生物多样性和生态系统保护方面的重大制度创新之一。世界自然保护联盟（IUCN）中国代表处主任张琰在接受21世纪经济报道采访时表示，国际上有不少关注生态保护红线制度的目光，“大家希望了解中国的生态保护红线到底是怎么做的，意味着什么。”

中国生态红线保护范围更大

近些年，全球都在面临着生物多样性急剧流失，物种灭绝速度也在不断加快，生物多样性丧失和生态系统退化对人类生存和发展构成的风险正在加剧。联合国将2021年-2030年定为“联合国生态修复十年”，以期在世界范围内实现生态修复，助力到本世纪中叶全面建立更和谐的人与自然关系。

但生物多样性保护工作目前还面临着较大问题。2010年，《生物多样性公约》缔约方大会第十次会议在日本爱知县通过的2011-2020年《生物多样性战略计划》，提出了“爱知生物多样性目标”。

时间到了2020年，该目标的完成情况并不理想。根据联合国生物多样性公约秘书处发布第五版《全球生物多样性展望》(GBO-5)报告公布的内容，在全球层面，20个目标没有一个“完全实现”，只有包括防止物种入侵、维持现有保护区、获取和分享遗传资源等在内的6个目标“部分实现”。

“爱知目标”出台之后，我国就迅速从国家层面成立了 “2010国际生物多样性年中国国家委员会”，此后该委员会更名为“中国生物多样性保护国家委员会”，还设置了一些相关部委之间的协调机制和领导小组。国家层面设立这样的机构，在国际上也非常少见。

大自然保护协会（TNC）中国项目科学主任靳彤告诉21世纪经济报道，这样的国家层面的多部门协调机制和“领导小组”工作机制是非常关键的，将国家对生物多样性保护的重视程度提到了一个相当可观的高度。

靳彤还提到了于2010年发布的中国生物多样性保护战略与行动计划、不同部门出台的各种条例，以及天然林保护、防沙治沙、植树造林等多项大型工程，“可以说中国不论领导架构、行动路线，还是投入力度，在全球都是屈指可数的。”

大力投入之下成效也十分显著。根据生态环境部数据，截止到2020年底，我国初步划定的生态保护红线面积比例不低于陆域国土面积的25%，各类自然保护地的面积占到陆域国土面积的18%，提前实现联合国《生物多样性公约》“爱知目标”所确定的17%的目标要求。

爱知目标的内容较多，但一直比较受关注的是保护17%的陆地和保护10%的海洋及沿海水域的目标。张琰表示，从目前的情况来看，陆地的17%目标总体完成的差不多了。“为什么中国能够完成并高过17%的目标，这和多年来中国自然保护地体系的建设力度有很大关系。”

在全球范围内各类基于区域的自然保护机制中，生态保护红线制度是非常具有中国特色的、较为特殊的存在。生态保护红线制度具体指的是在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。生态环境部部长黄润秋日前在一次公开发言中，称其为“保障和维护国家生态安全的底线和生命线。”

目前国际上大部分国家以世界自然保护联盟（IUCN）提出的自然保护地体系为参考，来保护生物多样性和自然景观、自然资源。张琰表示，生态红线的覆盖面要比IUCN体系的覆盖面要大。

“生态红线里除了包括保护地，还包括生态比较重要的区域和敏感脆弱区域这两种，因此它的保护范围要更大。而IUCN保护地体系中不论如何分类，它面对的也都只是生态红线中保护地的那一部分。保护面积的扩大对生物多样性来说无疑是有好处的。虽然在保护地之外的红线内区域可能仍留有一些项目准入的口子，但这总比没有限制保护效果要好。”张琰说。

红线的“底线”在哪？

《联合国生物多样性公约》秘书处7月发布的“全球生物多样性框架”的第一份正式草案将在明年1月和4-5月的COP15第二阶段进行审议。该草案提出了“到2030年至少30%的全球陆地和海洋区域，尤其是对生物多样性及其对人类的贡献特别重要的区域，得到保护”等阶段性目标，并希望能够“到2050年前将实现净改进”。

靳彤表示，目前即便是做得较好的中国，受保护的陆地面积也只达到了18%左右。而国家公园、自然保护区等各类保护地形式都会相对严格地管控人类活动和影响，基本上不可能有开发性的活动发生。在这样比较严格的保护手段之下，实际上能够纳入保护地的面积会更加有限。

“生态保护红线是在已有各类自然保护地的边界外围，又增加了一条线，既能识别出这些比较重要的区域，对人的活动行严格监测管控，同时也允许人们从事这些管控要求之外的活动。一方面它既不会过于限制一些人类社会经济发展的基本需求。另一方面，又能避免对区域生态系统造成严重的掠夺性、破坏性的影响。”

生态保护红线制度为重大基础设施和民生项目留出了一定的空间，但目前这类项目的具体标准仍旧没有在政策层面上划出一个清晰的界限。

长期关注区域生态问题和生态保护红线的广州珠湾人和生态研究中心（CECA）总干事助理楚君告诉21世纪经济报道，他们在不同城市的调研中发现了疑似在红线范围内放宽项目审核，上马生态影响较大的项目的情况。

《生态保护红线划定指南》(2017)提出，划定成果包括文本、图件、登记表、技术报告及台账数据库。而该机构研究认为，有多个已批省份均未完全公示划定成果；相关省份存在多次对红线区域内项目给予准入，多个项目缺乏不可避让性论证专题；部分省份只编制报告表，并且报告表编制要求低、公示及审批时长短。在江苏，甚至红线范围内出现了黑色金属加工类的工业类项目。

这似乎是现阶段缺乏具体制度的情况下不可避免的情况。张琰表示：“发生审批较松散的现象，主要是因为目前没有具体的制度或者是法律制约。以公路等基础设施建设项目为例，环评里要看是否侵占保护区等内容的，如果建设项目在红线之内，但在自然保护地之外，那么现有的法规法律，是没有从制度上做严格要求的。”

楚君表示，一些大型的交通项目准入多个红线区，很可能造成一些动物的栖息地被物理割裂开，造成栖息地碎片化、栖息地缩小等问题。

对此，靳彤认为，一方面有一些具体的管理办法和管理条例将在未来逐步出台。另一方面，从目前自然资源部在国土空间规划和用途管控方面的制度设计看，未来生态保护红线，或者说整个的国土空间开发利用都是采用‘全国一张图’的方式，在一个平台上统一管理，到那时用地审批时管理部门就可以直接查看到哪些区域是红线。根据设计，从省市县一直到国家一级的平台都是通的，一旦红线划定在这个平台上应该都能看到，违规的项目审批也就不会像现在这样那么容易。

针对上述问题，张琰提到了生物多样性抵偿的方式，也就是某个基础设施建设占用的部分，需要从其生态系统影响，包括面积和质量等角度考虑，积极采取避让、消减和重建等措施，之后的剩余影响还需要通过人工恢复的方式进行弥补，“考虑到质量的差异，但这个有可能是原有面积数倍甚至十几倍。”

这一方式已经有了一定的实践经验，其中一个较为典型的就是北京冬奥延庆赛区在2016年动工前，就从林业、水土、生态等角度先期开展了生态环境摸底调查，对赛区内动植物的种类、数量和分布特征，以及土壤、水文等关键数据进行了细致的摸排。之后在此基础上，对奥运设施建设可能的生态环境干扰进行评估，以期将因场馆和基础设施建设可能产生的负面影响降至最低。

相关方对于生态环境好、受施工扰动小的植物作为建筑的重要组成部分进行原地保护；对于施工过程中无法避让的树木，制定了详细的迁移方案。还结合施工建设形成的自然空间，开展动物通道建设和栖息地重建。考虑到动物活动的特点，在施工时利用涵洞作为动物通道，利用施工废石、湿地，重建爬行类动物栖息地。

今年6月底，历时6年、生态修复214万平方米，北京2022年冬奥会延庆赛区生态修复工程全面完成，这也是北京冬奥建设周期最长的工程。

IUCN参与了冬奥区域内的相关环境评估，并且也为组委会提供了相应的建议。张琰表示，近期将去现场看看相关项目的建设情况。如果建设过程中采纳了相关的建议，采取相对系统性的思路来将其实现，相应项目应该能够达到环境的“净零影响”或者“正影响”。

降低环境影响或生态抵偿的做法，目前还没有较为系统的指南或标准。但据张琰介绍，现有的方法基本是 “影响评估、避让、减缓、重建、补偿”这样的一个操作过程。“生态抵偿机制，我们希望未来能够引入或形成一些具有中国特色的方法或指南。”

来源: 21世纪经济报道

2021-09-15