城市，是有生命的有机体。城市的运行，是一个环环相扣、牵一发而动全身的生态系统。城市的环境治理，是城市运行生态系统的重要构成环节。城市环境治理的现代化，是整个城市治理体系和治理能力现代化的先行尝试和必由之路。人民城市的环境治理现代化，是从生态文明的维度对中国式现代化的生动实践。

实践人民城市的现代环境治理，关键在于始终秉持人民至上的原则，以政府主导的高效能城市环境管理为基础，逐步构建多元共治的现代化环境治理体系，推动城市的生态文明建设螺旋上升，走出一条社会主义人民城市现代环境治理的新路径。

一、把握城市环境管理基本逻辑，开展政府主导的高效能环境管理

城市，作为人类活动的聚集区，不具备大尺度的自然生态禀赋。城市的环境管理有其基本逻辑，即管理需求源自于环境质量，管理行为作用于城市污染源，管理成效又体现于环境质量。把这个基本逻辑转换为城市的环境管理行为，是感知环境质量变化、溯源确定污染源、监管环境污染行为、改善环境质量的过程；也是重新定义传统的环境“监管、监察、监测”三监联动，适配高效能城市环境管理的过程。

以新“三监联动”带动城市环境高效能管理。长期以来，通过市民投诉等被动的方式感知环境质量变化，是引发城市环境管理行为的重要途径。而随着城市现代化水平的不断提升，在市民感受到环境质量变化之前，发现问题、找到问题、解决问题，是城市环境管理应发展的方向。人民对更高品质生活环境的要求，推动城市环境管理从被动响应向主动发现转变，从末端治理向源头预防转变，从工业源污染防治向生活源污染治理转变，从传统的“三监联动”向“高精度监测引领，精准化监察执法，精细化监管要求”转变。

监测先行，数据引领。城市环境管理行为的起点和终点，都落在环境质量上。具备主动感知环境质量变化的监测能力，是开展高效能城市环境管理的必要条件。在城市中构建高精度的环境质量监测网络，加强对城市环境的感知能力，是提升城市现代环境管理能力的基础性工作。当对环境质量的感知精度能够先于市民发现环境问题的发生，并以监测数据引领监管执法，才能及早的化解环境问题，为市民提供稳定良好的生活环境。

精准溯源，分级执法。传统污染源执法以“双随机”执法为基础，辅以各类专项执法任务，形成能够支持现有环境管理需要的执法体系。在此基础上，依托数字技术能力的不断提升，精准溯源、分级施策的监察执法是城市高效能环境管理的核心环节。基于高精度的环境质量监测数据，通过算法模型分析溯源，将污染源锁定至小尺度的城市空间范围；结合无人机巡查、走航监测等现场快速排查能力，准确发现污染源头；叠加各类污染源行为数据、排放数据及环境管理数据，进行大数据综合分析评估，实施分级施策的监察执法，能够有效提升执法效能，实现高效能的环境管理。

行业分类，精细管理。根据城市环境管理的基本逻辑，对环境质量的管理实质上是对城市内污染源的管理。而同一行业内，企业的经营生产、污染排放等行为均具有较高同质性。找到影响特定环境质量要素的主要关联行业，有针对性的开展行业环境管理，是改善环境质量行之有效的途径。故而，管要素必须管行业。以污染源行业为维度，整合来自各环境质量要素的管理要求，深入了解行业污染物的成因机理、排放特征，以及该行业在社会经济发展过程中的实际状况，形成符合行业特点的环境管理指标体系，制定适宜行业绿色发展的环境政策，开展精细化的行业环境管理，是持续推进城市高效能环境管理的重要方式。

以“三+X联动”整合环境管理力量，统筹推进城市环境高效能管理。高效能的城市环境管理必须系统谋划，统筹推进。在生态环境部门自身“三监联动”的基础上，进一步统筹各相关部门、街镇的环境管理力量，形成横向到边跨部门、纵向到底进社区的环境管理“三+X联动”格局。

依托各级生态文明建设领导小组，充分整合具有生态环境管理职能的条线部门及属地街镇环境管理力量，搭起高效能环境管理的四梁八柱。由生态文明建设领导小组统筹推进区域生态文明建设和生态环境保护，明确各职能部门、街镇应履行的生态环境保护职责，形成生态环境部门牵头推进、各部门权责一致、各街镇齐抓共管的工作局面。

以行业精细化环境管理为抓手，重点针对各条线部门间权责交叉、管理真空的领域，加强沟通协调，消除管理盲区。因地制宜的选择适合的行业，通过联席会议、联合发文、联动执法等方式，推动各部门达成目标共识、理顺管理流程、寻找合力抓手、固化协作模式，逐步形成部门间务实高效的环境协同管理机制，不断提升环境管理的精细化程度。

依托环境管理“三+X联动”模式，坚持深化条块结合、联勤联动工作机制。通过对环境管理要求的精细分解，充分发挥条线部门的专业技术能力，属地街镇快速发现、协调沟通、长效巩固的综合管理优势，在职能部门与属地街镇间建立权责界定清晰、分工合作有序、信息共享实时的工作机制。将环境管理专业力量深度融入街镇综合管理网络，成为城市基层治理重要的管理抓手、可靠的执法后盾，使得街镇对属地环境管理接得住、做得来、有实效，形成部门围着街镇转，街镇围着百姓转的工作格局。

以“一网统管”为平台，推动环境管理融入城市综合管理。城市综合管理中，各条线部门都有其各自的管理需求。这些管理需求被有机融入至属地街镇综合管理平台，是构成城市“一网统管”多层级网格化管理体系的关键环节，也是城市运行生态系统平稳高效运转的重要支撑。城市环境“三+X联动”管理，是将环境领域条线部门的管理要求精细分解、梳理整合，并与属地街镇的综合管理平台充分结合，进而形成的城市环境管理机制；是环境管理融入城市“一网统管”综合管理的具体体现。

环境管理融入城市“一网统管”综合管理的过程，是根据城市运行中不同行业对精细化环境管理需求迫切程度的不同，逐行业分阶段实现的。对某特定行业而言，环境领域的管理只是其综合管理的组成之一。环境管理融入城市综合管理，为针对该行业的其他领域管理融入城市综合管理提供了可行的参考路径；也为在“一网统管”平台上，对同一行业开展多条线管理协同、形成跨条块管理体系，进而实现高效能的精细化行业综合管理奠定基础。

城市，是由千行百业所构成的有机体。城市运行生态系统逐渐趋向平稳高效、有序运转的过程，是根据城市运行中不同行业对综合管理需求迫切程度的不同，逐行业分阶段实现的。需要越来越多的行业构建起精细化的综合管理体系，才能最终实现对整个城市更高效能、更高水平的综合管理。环境领域有着深厚的行业管理经验积累，有基础也有能力在城市综合管理能级提升的过程中先行探索、开展实践。

二、通过精细化行业管理，推动多元共治现代环境治理体系构建

现代社会的行业细分程度随着社会分工的日趋精细而不断提高。以行业为维度开展精细化的环境管理，既是高效能环境管理的重要组成，更是推进环境治理现代化的重要手段。以行业精细化环境管理为推动力，通过“政府管理-政府服务-企业自律-行业自治-社会共治”的环境治理路径，构建政府、企业、公众多元共治的现代环境治理体系，推动生态文明可持续的螺旋上升。

传统的环境管理，以总量受控下的企业达标排放为核心目标。而行业维度的精细化环境管理，是从末端排放进一步上溯至该行业的污染防治措施、生产经营工艺、原辅材料使用等环节，将污染排放行为细化分解到若干与之相关联的生产、经营、管理行为，逐步形成一套可以被标准化、定量化、数字化的行业环境管理体系，最终通过对物质流、能量流、价值流的多维度平衡，实现污染排放精细把控、精准减量，推动行业能级绿色提升、可持续发展。

对政府而言，服务与管理是互为表里的一体两面。当管理精细化到一定程度，必然由刚性管理逐渐转向柔性服务。环境管理不断精细化的过程，是政府的管理重心从末端排放不断上溯延伸的过程；是引导企业结合自身生产经营行为，对环境管理从知其然，步入知其所以然的过程；是促使企业从被动接受监管，逐步转变为主动开展自主环境管理的过程；也是政府角色从管理者逐渐向服务者转变的过程。“一网通管”是承载政府主动向企业发起管理行为的数字系统，“一网通办”是承载政府依企业的主体意愿提供服务行为的数字系统。从数字化的角度看，两网不仅拥有相同的数字底座，而且都是承载政府与企业之间相互行为的数字系统。可以想见，在生态环境数字化转型的推动下，分别对应政府管理与政府服务的“一网统管”与“一网通办”，也必然随着管理精细化水平的不断提升而在环境领域逐渐实现两网之间的融通融合。

对企业而言，开展精细化的环境管理不是割裂于生产经营行为的另起炉灶，而是紧密结合于自身生产经营行为标准化、数字化的进程，从减污降碳增效的角度推进企业技术升级、污染减排、能级提升。随着整个社会数字化转型的加速推进，尤其是工业4.0的不断深化，各行各业对自身生产、经营、管理流程的标准化重构、数字化再造势在必行。企业主动环境管理行为作为其中重要组成部分，从传统的达标排放管理重构再造为贯穿生产经营全过程的精细化管理，不论是趋势上还是技术上，都正当其时。精细化的环境管理与企业的成长发展方向趋同、步调一致，可以更有效的激发企业开展自主环境管理的主体意识。而企业一旦具备了开展环境管理的主观能动性，则意味着可以通过市场机制进行更有效的资源配置、更聚焦的科研创新、更快速的技术迭代，最终实现更高效的能源使用、更少量的污染排放和更可持续的生产力发展。本质上是在生态环境领域，通过政府精细化的管理，推动生产力的绿色提升，带来经济的高质量发展。

对行业而言，行业内各企业的环境管理主体意识不会一蹴而就、同时产生。往往是以头部企业为主，在自身发展和政府推动的内外因共同作用下，率先形成主体意识，开展精细化的环境管理。政府通过稳定持续的政策导向、对不公平竞争的有力打击等方式，推动行业内企业自主环境管理意识牢固树立，逐步延伸达成行业共识，最终从部分企业的自律拓展为整体行业的自治。在此过程中，政府因地制宜的选择合适的细分行业，结合行业发展阶段、产业特点，采用稳定持续的激励政策，是精细化环境管理在行业内由点及面延伸的重要推动力量。

对公众而言，以行业为维度的精细化环境管理，不仅是对特定行业内企业自律、行业自治的实现，更重要的是将其行业精细化环境管理成效向上游供应链、下游消费链辐射溢出，带动更多的关联行业步入企业自律、行业自治的行列。最终从城市生活的方方面面对每个市民的日常生活方式带来积极的改变，推动全社会整体形成对于绿色生产方式、生活方式的普遍共识。

至此，接力棒又重新回到政府手中。响应人民对美好生活环境的共同期望，与全社会一起在更高的层面推动新一轮的生态文明螺旋上升，既是民心所向，也是人民政府的必然选择。

现代社会是政府、企业、公众共同构成的多元社会。政府是响应公众环境需求的政策制定者和实施推动者；企业是环境治理行为的具体实践者，也是治理技术进步的先行探索者；公众是环境治理最广泛的参与者，也是治理成果的最终获得者。“政府管理-政府服务-企业自律-行业自治-社会共治”的环境治理路径，构建起政府、企业、公众共同参与的现代环境治理体系，实现由传统政府主导的环境管理向多元共治的现代环境治理的跃迁。以高水平的环境治理，助力高质量的经济发展，提供高品质的生活环境，以全社会共建共治共享美丽生活推动生态文明可持续的螺旋上升。

三、坚持人民至上，在城市环境治理领域开展中国式现代化的生动实践

“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”生态环境资源难以创造，唯有保护。对生态环境的重视与保护，就是对人民最基本民生的重视与保护，是我们党一切工作都以人民为中心的重要体现。在城市环境治理现代化的进程中，始终坚持人民至上，构建起人民城市的现代环境治理体系，是我们党带领人民建设人与自然和谐共生的中国式现代化的必由之路。

建设人民城市，是“为人民谋幸福”在城市治理过程中的具体实践。人民政府就是要通过推动社会生产力的持续发展，带领全体人民不断找到并跨过“幸福”这根基线。在社会生活的每个领域，都有这样一根基线，并且随着社会发展的进程，动态调整基线所在的位置。社会主义是以人民的幸福感、获得感为标尺，来找到这根基线所处的位置。确认基线位置的过程，实质上是对环境资源等社会资源再分配的过程；而确认基线位置的不同出发点和不同方式，可能就是不同制度之间本质区别的具体体现。

“人民城市为人民”。在生态环境领域，一座人民城市应有其生态文明的顶层设计，从有利于人民高品质生活、经济高质量发展、社会高效能治理的角度，谋划生态文明发展路径，推行生态环境保护和建设，形成城市生态环境的总体蓝图，构建符合区域特点、反映人民需要的城市环境指标体系，开展能够匹配人民对美好生活环境期望的城市现代环境治理。以人民对城市环境的感受度、认可度为标尺，找到城市环境领域的这根基线；在城市环境治理的每一个环节，始终秉持人民至上的原则，做好城市环境资源的每一次分配，带领人民一起跨过这根基线。生态环境是构成现代社会生活的领域之一；建设人民城市就是要在现代城市生活的每一个领域，都带领人民找到并跨过这根基线，实现人民对幸福生活的美好期盼。

“人民城市人民建”。人民城市的现代环境治理不仅要坚持一切为了群众的世界观，更要有一切依靠群众的方法论。城市的现代环境治理，以政府的高效能管理为发端，以企业自律行业自治为核心，最终要在社会生活的各个领域各个方面，达成对于绿色生产、绿色生活方式的社会普遍共识，形成广大人民群众共同参与的社会共治，才能够实现多元共治的城市环境治理。在社会主义人民城市，这是党建引领下城市环境治理深度融入城市基层治理的过程，也是在城市综合治理领域全面深化改革持续深入的过程。

城市环境治理融入党建引领的城市基层治理，是在条块结合的环境管理构架基础上，进一步依靠基层党建，将政府部门、企业主体、社区群众等参与城市环境治理的多元各方聚集起来，形成扎根在社区基层的环境治理平台。通过区域化党建等方式，以政府行政管理为基础，充分激发企业主体环境自治的能动性、人民群众参与环境共治的积极性，在街镇社区这个最贴近群众的平台上，以企业和群众都乐于接受、能取得实效的沟通方式，找到城市环境治理的最大公约数，达成基层环境治理的多方共识。自下而上的在城市每个最小单元中，构建蕴含着环境共治理念的新时代城市邻里关系，使得社区的问题不出社区、基层的问题解决在基层，切实提升人民群众对建设人民城市美好生活环境的参与感、获得感和认同感。这是通过基层党建赋能城市环境治理的过程，也是通过城市环境治理践行党的群众路线，加强基层党建的过程。

政府、企业、公众是构成现代社会的共同基础。三者之间的相互平衡、共同参与、多元共治推动着环境治理现代化水平的螺旋上升。人民城市的现代环境治理，既是对城市环境现代化治理体系和治理能力的建设，更是将人民至上的理念彻底融入城市环境治理的每个环节，在城市的发展过程中，从生态文明维度对中国式现代化的生动实践。

作者：静安区生态环境局副局长 林涌泉

来源：静安环境

来源：上海环境

2024-08-09