近日，国务院公布的《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《条例》），首次以行政法规的形式明确了碳排放权市场交易制度，是指导我国碳市场运行管理的法律依据，在碳市场发展方面具有里程碑意义，为充分发挥碳排放权交易市场化机制的作用，进一步构建科学、规范、有序的碳排放权交易体系，不断拓展碳市场的广度和深度，加快打造更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场提供了法治保障。

一、出台的背景和重要意义

碳排放权交易是利用市场机制控制和减少温室气体排放，推动经济社会发展绿色化、低碳化发展的重大制度创新，也是实现碳达峰碳中和目标的重要政策工具。党中央、国务院高度重视碳市场建设工作。全国碳排放权交易市场已于2021年7月16日上线交易，目前总体运行平稳有序。司法部、生态环境部积极开展立法工作，在结合全国碳市场运行实践、总结地方碳市场建设经验、借鉴国外立法情况的基础上，推动《条例》出台。

一是落实党中央、国务院决策部署，为碳排放权交易相关活动夯实法律基础。《条例》贯彻落实党中央、国务院决策部署，是对党的二十大报告关于“健全碳排放权市场交易制度”、《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》关于“建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场”精神的具体贯彻落实。《条例》的出台，为碳排放权交易相关活动提供法律基础，为进一步健全市场交易制度、保障交易主体权益、规范交易市场行为提供制度准绳。

二是适应市场发展形势，契合统一大市场的建设思路，促进碳市场活跃开放。《条例》统筹整体与局部、国内与国际，准确把握了国内外应对气候变化形势以及我国温室气体排放控制与经济社会发展实际。《条例》充分体现了全国碳市场作为控制和减少温室气体排放政策工具的定位，反映了我国碳排放的特点和管控要求，契合统一大市场的建设思路，也为全国碳市场后续进一步扩大覆盖范围，丰富交易主体、交易产品和交易方式等提供了法律依据。

三是强化市场主体责任，全面加强碳排放权交易活动风险监管力度，维护碳市场健康发展。《条例》强化政府、企业、注册登记机构和交易机构、技术服务机构等各方主体责任，全面加强了对碳排放权交易主体、交易活动及碳市场风险的监管力度，充分发挥有效市场和有为政府的作用。同时，《条例》的出台，也对企业构建碳排放管理体系，更好发挥市场机制、市场主体和机构的力量起到重要促进作用，促进全社会形成绿色低碳共识，推动全国碳市场行稳致远。

二、市场交易相关规定重点解读

（一）明确了交易核心要素，在坚持碳市场作为控制和减少温室气体排放政策工具总体定位的基础上逐步提升市场活力。

一是界定了碳市场交易产品的现货属性。《条例》第六条规定，碳排放权交易的产品包括碳排放配额和经国务院批准的其他现货交易产品。我国碳市场尚处在发展初期，交易产品以配额现货为主，配额由生态环境主管部门向重点排放单位进行发放，重点排放单位获得配额后即可通过全国碳排放权交易系统进行买卖交易。未来，结合碳排放管理有关要求，其他围绕碳排放权的现货交易产品经国务院批准后纳入到全国碳市场进行集中统一交易。

二是明确了交易主体包括重点排放单位及其他主体。《条例》明确，重点排放单位以及符合国家有关规定的其他主体可以参与碳排放权交易。重点排放单位确定条件由生态环境部会同国务院有关部门制定，省级生态环境主管部门会同同级有关部门制定名录。重点排放单位是碳排放的主要管控对象，承担清缴履约责任。此外，为保障市场公平，《条例》特别明确生态环境主管部门、其他对碳排放权交易及相关活动负有监督管理职责的部门、注册登记机构、交易机构、技术服务机构的工作人员（以下简称禁业限制人员）均不得参与碳排放权交易。

三是确立了以协议转让和单向竞价为主的交易方式。按照《条例》规定，全国碳排放权交易机构负责组织开展碳排放权集中统一交易，即所有交易活动均应当由交易机构场内组织，并通过全国碳排放权交易系统进行。同时，《条例》第十五条明确，碳排放权交易可以采取协议转让、单向竞价或者符合国家有关规定的其他现货交易方式。其中，协议转让是指交易双方协商达成一致意见并确认成交的交易方式。单向竞价是一方提出买卖申请，多个对手方按照规定报价并成交的交易方式。《条例》确立的现货交易方式，既符合现阶段碳市场相关主体的交易习惯和交易需求，也是适应碳现货市场特点的重要选择。

（二）丰富了市场交易机制，通过有偿分配、市场调节等制度提高政策弹性。

一是在免费分配的基础上引入了有偿分配。《条例》明确了全国碳市场配额分配思路和方向，配额实行免费分配，并根据国家有关要求逐步推行免费分配和有偿分配相结合的方式。一方面，以免费分配为主是全国碳市场的核心分配思路。另一方面，全国碳市场未来将逐步引入有偿分配。有偿分配机制的引入可以进一步增强企业“排碳有成本、减碳有收益”的低碳发展意识，通过有偿分配形成的一级市场可以提供最基本的流动性和履约保障，同时一级市场的价格也可以对二级市场形成参考和联动，进一步发挥碳定价功能。

二是为建立市场调节机制提供了政策基础。《条例》第九条提出，将市场调节需要作为考虑因素之一纳入配额分配方案制定过程。国内外碳市场常规的调节机制一般通过制定某些触发条件，对市场中的配额供需或者价格进行调节，例如公开市场操作（拍卖、回购等）、调节减排量抵销使用要求等。全国碳市场启动上线交易以来，市场总体运行平稳有序，碳价水平基本反映了我国的减排成本。

（三）多方合力提升碳市场交易监管效能，全面加强碳排放权交易活动风险防范和管理。

一是明确了监督管理体制。规定国务院生态环境主管部门负责全国碳排放权交易及相关活动的监督管理工作，国务院有关部门按职责分工负责有关监督管理工作。国务院生态环境主管部门建立全国碳排放权交易市场管理平台，加强对碳排放权交易及相关活动的全过程监管，并与有关部门实现信息共享。全国碳排放权注册登记机构负责碳排放权交易产品的登记，提供交易结算等服务，全国碳排放权交易机构负责组织开展碳排放权集中统一交易，两机构应当建立风险防控和信息披露制度。

二是全面加强了对碳交易主体、碳交易活动及碳市场风险的监管力度。《条例》将禁业限制人员参与交易、操纵市场、扰乱市场秩序等违法违规活动全面纳入交易监管。操纵市场和扰乱市场秩序的方式包括但不限于欺诈、恶意串通、散布虚假信息等。相关罚则体现了碳市场的严肃性，也对正常按照规定购入配额完成清缴的企业起到了保护作用。

三是贯彻落实统一大市场要求，明确不再新建地方碳市场。为协调全国碳市场和地方碳市场的关系，贯彻落实统一大市场要求，《条例》对未来地方碳市场发展方向进行了明确。《条例》施行前建立的地方碳市场应当参照《条例》相关规定健全完善相关管理制度，加强监管。《条例》施行后不再新建地方碳市场。全国碳市场与目前正在运行的地方碳市场各自独立运行。此外，为避免重复管理，已纳入全国碳市场的重点排放单位不再参与相同温室气体种类和相同行业的地方碳市场交易。

三、总结

法治是市场的基石，发挥着固根本、稳预期、利长远的作用。作为我国碳市场的基础性行政法规，《条例》公布标志着碳排放权交易这一市场化机制在我国应对气候变化、推进碳达峰碳中和中的重要地位得到了法律确认，为下一步健全碳排放权市场交易制度提供了基础保障，为拓展碳市场的广度和深度、防控市场风险、保护市场主体权益等方面提供了法律依据，是我国碳排放权交易体系建设重要的里程碑。可以预见，随着《条例》的正式实施，我国碳市场将迎来创新发展的巨大机遇，交易规则将更为完整清晰，交易主体将更为广泛多元，交易产品将更为丰富多样，交易方式将更为灵活便捷，风险控制将更为全面有效，信息披露将更为公开透明，市场运行将更有活力。

（作者系上海环境能源交易所董事长 赖晓明）

来源 | “中华人民共和国司法部”官网

来源：生态环境部

2024-02-06