中环报见习记者温笑寒

今年年初，生态环境部办公厅、自然资源部办公厅联合印发《关于做好国土空间总体规划环境影响评价工作的通知》（以下简称为《通知》），明确指出省级、市级（包括副省级和地级城市）国土空间总体规划中缺少环境影响说明的，不得报批。

《通知》印发后，如何看待规划环评在国土空间总体规划编制中的角色，规划编制单位与规划环评单位、生态环境部门与自然资源部门的沟通如何进行，怎样对国土空间总体规划进行科学的环境影响评价，记者采访了相关业界专家。

规划环评与国土空间总体规划基础评价互为补充

国土空间规划是可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。

根据《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的要求，国土空间规划需要综合考虑生态环境保护等因素。而规划编制中资源环境承载能力和国土空间开发适应性评价（以下简称为“双评价”）便是这一要求的体现。

生态环境部华南环境科学研究所生态环境管理与政策研究中心主任张玉环告诉记者，“双评价”通过对地域范围内一定发展阶段、经济技术水平和生产生活方式下资源环境分析，确定资源环境能够支撑农业生产、城镇建设等人类活动的最大承载能力，统筹分析资源环境要素、区位条件及特定国土空间进行农业生产城镇建设等人类活动的适宜程度，从而明确国土空间开发适宜等级分区，明确规划范围内未来生态修复等要点。

既然“双评价”本身包含了生态环境的约束性和支撑性内容，那其与规划环评又是怎样的关系？北京师范大学教授李巍指出，与“双评价”主要为常规污染物、基础评价指标的“达标”目的不同，环评作为一种预防式的环境管理工具，侧重对规划实施后的环境质量变化和生态风险的预测评估，并依据可持续性目标筛选和优化规划备选方案，形成明确的生态环境管理要求。

“因此，‘双评价’仅是国土空间规划环评中的参考资料之一，还需要补充和结合特征污染物和评价指标，根据环评导则要求对承载力的利用状况和水平进行评估。简而言之，‘双评价’与环评互为补充。”李巍介绍说。

海南省生态环境厅党组成员、总工程师周学双同样指出，国土空间规划在土地利用与用途规划分类标准等方面缺少相容性、约束性要求，可能出现“一类居住用地与三类工业用地毗邻而居”等不合理现象。“规划环评能够从环境角度论证规划实施可能出现的不利影响，采取相应措施减缓、修正，以达到环境影响可以接受的目的。”周学双说。

应加强规划编制过程的沟通交流

《通知》中指出，规划编制机关应及时启动规划环评工作，建立规划编制与规划环评的对接机制，那何时启动规划环评效果为佳？

清华同衡规划设计研究院副总规划师、生态环境研究所所长李王锋认为，根据《环境影响评价法》《规划环评影响评价条例》的规定，规划编制机关应该在启动规划编制的同时启动规划环评，这样利于更好地实现全程互动、过程优化，避免规划环评和规划成果因矛盾和反复而影响规划编制进程。

但同时李王锋告诉记者，本轮国土空间规划启动编制较早，但《通知》发布较晚，目前各级国土空间规划已经基本成形，即将上报审批：“当前开展国土空间规划环评需要考虑这个实际情况，尽快启动多部门协同工作，充分利用现有各类成果资料，尽快完成工作。”

所谓协同工作，李王锋认为更多的是各级生态环境部门与自然资源部门对接沟通，掌握规划编制基础情况并提出相应工作要求。

“省级生态环境部门应提出本省内地市国土空间规划环评工作要求，可在现有文件基础上补充提出更具体的工作安排、技术要求、审查要求，也可提出本省内区县级国土空间规划环评要求。地市级生态环境部门应掌握本市国土空间总体规划编制情况，明确本市国土空间规划环评开展要求，指导、协调本市国土空间规划环评工作安排。”李王锋说。

李巍提醒，生态环境部门和自然资源部门间的沟通与协调，其重点围绕的是“开发与保护”的关系，而这一过程中在目标和底线上达成基本一致尤为关键。因此应当避免“不是我赢，就是你输”的零和博弈，而是选择不断提出、优化、完善“规划方案”。

科学编制、审查环境影响说明

国土空间总体规划具有综合性、长期性、战略性的特点，如何科学编制国土空间总体规划环评，生态环境部环境工程评估中心区域评估部首席专家姜昀告诉记者，应重点评价规划实施对区域生态安全、环境质量的影响以及潜在的生态环境风险。

“综合论证规划方案的环境合理性及环境目标可达性，提出布局优化、污染防治、风险防范、生态修复、资源利用及重点区域、流域、海域联防联控等生态环境保护要求和环境影响减缓措施。”姜昀介绍道。

事实上，不同层级国土空间总体规划环评的侧重点也各不相同。姜昀指出，省级国土空间规划应侧重分析规划的主体功能定位、“三区三线”总体格局和重点区域布局等对区域生态安全维护和生物多样性保护的有效性，重大基础设施空间布局对生态系统结构和功能的影响；而市级国土空间总体规划应侧重分析规划分区、产业布局、交通运输及重大基础设施空间布局等对区域生物多样性、生态系统结构和功能的影响，对区域大气、水、土壤、近岸海域等环境质量的影响，以及规划实施可能存在的生态环境风险。

《通知》中明确，环境影响说明作为国土空间总体规划成果的组成部分一并报送规划审批机关，国家和省级生态环境主管部门配合同级自然资源部门审查下级政府报送的国土空间总体规划。

姜昀表示，在收到自然资源部门转来的送审材料后，生态环境部门应及时组织开展研究论证，重点关注规划环评的开展情况，规划对于规划环评相关意见建议的采纳情况；环评内容的全面性，评价方法的适当性，以及生态环境保护对策和措施的可操作性等方面。

高质量的国土空间规划环境影响说明，带来的是支撑规划决策、优化规划空间布局，推动解决现状生态环境问题、传导生态环境保护要求的影响。记者了解到，在海口国土空间规划编制中，规划环评建议对位于大气受体敏感区和弱扩散区（重点管控单元）的产业园区进行优化调整，缩减新增工业用地规模。对位于美兰机场噪声70-85分贝覆盖区域的用地功能进行优化，不再新增住宅、学校、医院等敏感用地和设施。由于切合地方实际、满足生态环保要求，相关建议均被规划采纳。

来源： 来源：中国环境APP

2023-05-17